Analyse

Les instruments réglementaires qui facilitent la disponibilité de l'information au public

Ces dernières années - et l'on pourrait même dire depuis le début du projet - il a fréquemment été fait mention des mots transparence des forêts par les différentes partie prenantes ainsi que dans la législation récemment approuvée et les nouvelles propositions à l'étude cette année : ces mots constituent un principe de bonne gouvernance forestière et font référence à la capacité des organismes publics ayant des responsabilités dans le secteur à générer et à mettre à la disposition de tout citoyen des informations pertinentes et opportunes sur la gestion des ressources forestières et la conservation des forêts.

Le Pérou possède une Loi sur la transparence et l'accès à l'information publique, qui est entrée pleinement en vigueur le 1er janvier 2003. En conséquence des déclarations et des rapports annuels précédemment établis par DAR pour mesurer la conformité avec les exigences de cette loi, on peut constater que, par rapport aux années précédentes, les niveaux de transparence et d'accès à l'information ont légèrement augmenté. En particulier, les Gouvernements régionaux ont encouragé des mesures pour une plus grande transparence au sein de leurs institutions. Cependant, il existe encore des organismes publics qui n'assurent même pas la conformité de 50% de leur niveau de transparence (en ce qui concerne leurs sites Web). En outre, il existe des organismes publics qui ne publient pas toutes les informations requises par la loi, ou les publient de manière incomplète ou obsolète. En plus de cela, l'autorité forestière ne publie actuellement qu'un Annuaire forestier contenant des informations statistiques sur la production, la commercialisation et les permis d'exploitation du bois et des produits dérivés du bois ; ce n'est pas suffisant, car il existe une obligation de publication d'un Rapport forestier annuel avec des informations sur l'analyse et la gestion.

D'autre part, des progrès peuvent être constatés dans la réactivité des organismes publics aux demandes d'information, même si un pourcentage important d'organismes répondent en dehors du délai fixé par la loi. Il convient de souligner, cependant, que la majorité des organismes fournissent de plus en plus d'informations de grande qualité, c'est-à-dire en conformité avec les demandes présentées.

Sur ce point, il est important d'ajouter que la nouvelle Loi sur les forêts et la faune N° 29763 établit la création du Système national de gestion des forêts et de la faune (SINAFOR), qui comprend les principales parties prenantes dans la gestion des ressources forestières et de la faune, ainsi que les instruments associés : des inventaires forestiers et un système d'information comprenant un module de surveillance. Cependant, dans le cadre du Processus participatif et décentralisé pour la consolidation du secteur forestier (pour lequel un Guide méthodologique a été publié en mai 2012), un processus de conception et de rédaction participative de la proposition de SINAFOR n'a pas encore été mis en œuvre, ce qui devrait durer environ quatre mois et n'avait toujours pas fait de progrès au moment de cette évaluation.

S'il est vrai de dire que certains progrès, significatifs dans de nombreux cas, ont été signalés, il s'agit encore d'un processus très lent et, dans certains cas, cela semble avoir stagné complètement. C'est peut-être parce que dans la pratique, il n'existe pas de véritable suivi pour cette question par l'État lui-même. Le Congrès de la République et le Bureau du vérificateur général de la République devraient prendre un véritable engagement pour surveiller les institutions publiques dans leurs actions en matière de transparence et d'accès à l'information, et prendre les mesures correspondantes s'il y a un manque de respect à la loi. Il convient également de mentionner que depuis 2008, le Médiateur du peuple a publié des rapports et des bilans annuels sur la surveillance des sites de transparence des gouvernements régionaux et des municipalités provinciales situées dans les capitales départementales ; en outre, en avril de cette année cette organisation a proposé la création d'une Autorité nationale autonome sur la transparence qui, si elle est mise en place, serait un grand pas en avant dans la mise en œuvre véritable du contrôle et de la surveillance des institutions publiques dans ce domaine.

Dans le cadre du projet, DAR a encouragé la transparence et l'accès à l'information publique et a fait en sorte qu'ils soient portés sur les agendas nationaux et régionaux pour les différentes parties prenantes dans le secteur forestier. Grâce aux Opportunités spéciales d'apprentissage (SLO) menées par l'Organisation régionale AIDESEP d'Ucayali (ORAU) et la Fédération autochtone de la rivière Madre de Dios et de ses affluents (FENAMAD), les organisations autochtones ont été renforcées et leurs dirigeants se sont vu apporter des compétences en matière de transparence et de gouvernance forestière. De même, l'institution Ucayali ProNature a utilisé ses SLO pour renforcer les compétences de l'Autorité forestière du gouvernement régional ucayali dans la mise en œuvre d'un site Web de transparence pour l'information forestière basée sur des critères d'information publique et non publique. Dans le cadre de la loi, le résultat de ce travail est une Autorité forestière régionale disposant des outils nécessaires pour continuer à faire preuve de transparence.

La législation forestière (et sa relation avec les traités internationaux, les droits traditionnels et la politique forestière nationale)

En 2011, il y avait déjà des changements importants ainsi que des apports dans la législation forestière nationale, grâce à l'approbation du Plan national anti-corruption dans le secteur de la forêt et de la faune et à la promulgation de la Loi sur les forêts et la faune (Loi N°29763). La loi forestière précédente (Loi N°27308) est toujours en vigueur jusqu'à ce qu'il y ait une règlementation pour mettre en œuvre la nouvelle loi. Il convient de souligner qu'en février 2012 le processus participatif et inclusif permettant d'aboutir à un texte convenu pour la règlementation relative à la Loi sur les forêts et la faune a commencé par la résolution ministérielle N° 0048-2012-AG, qui a fait du processus d'élaboration de cette règlementation une priorité ; ce processus doit être effectué de manière décentralisée dans le cadre juridique existant et avant la date limite précisée dans la loi précitée, en utilisant les enseignements tirés de processus antérieurs à titre de référence.

Les lois forestières ont été approuvées et/ou promulguées sans l'existence explicite d'une Politique forestière nationale, qui ne pouvait évidemment pas avoir influencé leur mise en œuvre ; cependant, la Loi forestière récente envisage de se poursuivre sous la forme d'une politique forestière nationale. Sur ce point - dans le cadre du processus participatif et décentralisé pour le renforcement du secteur forestier - décembre 2012 vient de voir la publication de la proposition pour une Politique nationale des forêts et de la faune (http://dgffs.minag.gob.pe/rlffs / pdf/pffs2012.pdf), dont le texte a été mis à la disposition du grand public pour la diffusion et la réception des contributions. Ce processus a débuté le 6 décembre 2012 et se poursuivra jusqu'au 6 janvier 2013. Il est important de souligner que ce document servira comme instrument pour établir une politique explicite sur le régime foncier et l'accès aux ressources forestières et fauniques, et donnera également des indications sur des incitations. Toutefois il ne mentionne pas explicitement la REDD + ; cependant d'autres documents révèlent que des possibilités de financement sont recherchées par l'intermédiaire des mécanismes REDD + (http://dgffs.minag.gob.pe/rlffs/pdf/pnffs_2.12.12_dgffs.pdf). Par ailleurs, la Stratégie forestière nationale, qui a été officialisée en 2004 en tant que document précurseur de la Politique forestière nationale, doit être adaptée aux sujets REDD +, non seulement parce qu'il s'agit d'un sujet nouveau et émergent, mais également parce que celle-ci est liée à d'autres secteurs pour la gestion des ressources naturelles.

Pendant ce temps, le Pérou a signé et ratifié un certain nombre d'accords et de traités de libre-échange. Sur ce point, l'Accord de libre-échange avec les États-Unis a motivé le processus de mise à jour de la législation forestière, l'État péruvien prenant une série d'engagements en matière de gestion de l'environnement et dans le secteur forestier, améliorant ainsi l'échange licite des produits du commerce. D'un autre côté, il y a l'accord avec l'Union européenne qui a été signé le 26 juin 2012 et est prévu pour entrer en vigueur à la fin de 2012, en fonction de l'approbation des Parlements nationaux respectifs. Ces accords visent à protéger les ressources forestières et à mettre en œuvre des plans d'urgence pour les procédés d'extraction illégaux, et pour ceux qui sont liés directement à la commercialisation. Cependant, certaines études ont montré que l'exploitation forestière illégale représente encore une partie importante du commerce des produits dérivés du bois et ont mis en doute la capacité des autorités à contrôler le secteur. Pour cette raison, si ces accords doivent avoir un effet définitif, les réglementations nationales existantes en matière de transparence et de participation citoyenne dans la gestion des ressources forestières doivent être respectées, et leur respect garanti ; cependant, à leur tour, les mécanismes de contrôle des produits dérivés du bois et de vérification de la légalité de leur origine doivent être renforcés, sinon toutes les stipulations resteront purement illustratives, sans aucune réelle efficacité.

Enfin, les documents faisant partie du cadre juridique et de la politique implicite du secteur forestier sont rédigés en espagnol, mais n'ont pas été traduits dans les autres langues locales, et sont uniquement accessibles par la publication dans le journal officiel « El Peruano » (un journal qui, bien que diffusé à l'échelon national, est publié avec quelques jours de retard et en petites quantités) et sur les sites Internet de chacune des institution liées au secteur forestier ; cette situation s'ajoutant au fait que les documents sont techniquement complexes et de grande taille, a pour conséquence que l'accès à l'information est limité pour les populations communautaires. Il est à noter également que la majorité de ces populations dans leur localité ne disposent pas d'un accès à l'Internet, ce qui est également un facteur limitant pour l'accès à l'information.

Procédures légalement reconnues pour la consultation et le consentement

La nouvelle Loi sur les forêts N°29763 reconnaît les lois coutumières et les droits traditionnels des peuples autochtones. À ce jour, cette loi n'a toujours pas été traduite dans les langues communautaires, mais la Direction générale des forêts et de la faune (DGFFS) est consciente de la nécessité d'informer et d'impliquer les organisations autochtones dans leur langue maternelle et de façon claire et en temps opportun.

Bien que l'État ait tenté de mettre en œuvre un processus participatif pour la nouvelle Loi sur les forêts et la faune qui comprenait un plus large public (la population locale, les ONG, les hommes d'affaires et les populations autochtones), ce processus a été jugé insuffisant et à très court terme, à tel point que le mouvement indigène s'est divisé (un secteur demande une modification de la loi, tandis que l'autre est en sa faveur). C'est pourquoi il faut envisager un processus de consultation avec des délais appropriés permettant des informations pertinentes et en temps opportun ainsi que la participation active de toutes les parties prenantes, en respectant leurs traditions, leurs coutumes et leur langue. Par exemple, lors de la consultation des peuples autochtones, ceux-ci ont demandé que l'étape de l'information soit précédée d'une étape de pré-information, avec un appui technique leur permettant de comprendre la proposition dans son ensemble ; du fait que les processus antérieurs n'étaient pas pourvus de cette étape préalable, les forums et les audiences ont été fortement remis en question en raison de leur niveau technique et parce qu'il n'y a pas eu suffisamment de temps pour que la population se renseigne sur la proposition. Néanmoins, cette expérience a servi d'essai pour un instrument méthodologique sur la façon de parvenir à un consensus partiel sur une proposition législative.

La Loi sur le droit à la consultation préalable des peuples indigènes et autochtones a été approuvée en 2011, ce qui constitue une étape fondamentale pour l'intégration de ces communautés dans la vie nationale. Avril 2012 a vu la publication du Décret suprême N°001-2012-MC, portant approbation de la Règlementation de la Loi, qui est également passé par un processus de participation et de consultation, bien que le mouvement indigène ait été divisé, un groupe minoritaire soutenant l'approbation de la règlementation, tandis qu'un groupe majoritaire a estimé qu'avant qu'elle ne soit approuvée, la Loi devait être modifiée, estimant que certains de ses articles violeraient la Convention 169 de l'OIT.

Nous pouvons également remarquer que, depuis mai 2012, le Guide de méthodologie pour le processus participatif et décentralisé pour le renforcement du secteur forestier a opéré sous la responsabilité de la DGFFS ; ce guide inclut la validation et la création d'une Politique des forêts et de la faune, l'élaboration de la proposition pour un Système national de gestion des forêts et de la faune et le processus d'élaboration de la Règlementation pour la Loi sur les forêts et la faune. Pour tous ces instruments réglementaires, en tenant compte des expériences passées avec les lois et règlements, un processus participatif est envisagé avec des principes d'inclusion et de transparence, avec des étapes et des procédures clairement définies et une annonce officielle faite à toutes les parties prenantes intéressées ; en outre, dans le cas spécifique de la Réglementation de la Loi forestière, il est également envisagé de recourir à un processus de consultation libre, préalable et éclairée des peuples autochtones, comme un moyen de faire participer tous les acteurs du milieu forestier et en respectant les positions et les croyances des communautés (http://dgffs.minag.gob.pe/rlffs/).

Le cadre juridique concernant la propriété, la tenure ou l'accès aux ressources forestières

Le cadre juridique péruvien régissant la propriété, la tenure ou l'accès aux ressources forestières est défini par l'article 66 de la Constitution politique du pays, qui stipule ce qui suit : « Les ressources naturelles, renouvelables et non renouvelables, sont un atout national. L'État dispose d'un pouvoir souverain sur leur utilisation. Une loi organique fixe les conditions de leur utilisation et de leur octroi à des particuliers. La licence octroie à son détenteur un droit de propriété véritable, sous réserve de la réglementation juridique susmentionnée. » Par conséquent, la notion de propriété privée se situe en dehors du cadre politico-juridique dédié aux ressources naturelles, car celles-ci font partie du domaine public et sont donc inaliénables.

Sur ce point, le développement d'une Politique forestière nationale servira d'instrument pour établir une politique explicite régissant la tenure et l'accès aux ressources forestières et fauniques. Qui plus est, le zonage et la planification forestière nationale qui seront encouragés par la mise en œuvre de la nouvelle Loi sur les forêts et la faune permettront de déterminer le potentiel et les limites de l'utilisation directe et indirecte des écosystèmes forestiers et autres écosystèmes de végétation sauvage. Il s'agit là d'une avancée importante dans la gestion forestière.

Sur ce point, l'État réglemente l'accès aux ressources forestières par le biais de permis dits permis d'exploitation ; cependant, les contrats définitifs et les permis ne sont pas à la disposition du public, une situation qui devrait changer à la lumière de l'entrée en vigueur de la nouvelle Loi forestière, dont les dispositions tiennent compte de la publication de la note de synthèse de ces plans de gestion.

Par ailleurs, les cartes actuellement disponibles répondent partiellement à l'objectif de fournir des informations sur l'emplacement des titres octroyés en vue d'une extraction forestière ; cependant cela est encore jugé insuffisant car il faudrait aussi identifier les titulaires de ces droits et le type d'utilisation accordée, ainsi que leurs contrats, permis et/ou titres respectifs, comme cela est le cas pour les cartes indiquant les permis d'extraction de pétrole au Pérou.

Les informations contenues dans les cartes seraient plus utiles si celles-ci comprenaient des données provenant de tous les secteurs liés à la gestion des ressources naturelles, et s'il n'y avait pas de divergences entre les informations fournies par les différentes organisations.

Enfin, depuis mai 2012, le ministère de l'Environnement a fait la promotion d'un Projet de loi sur l'aménagement du territoire, une règlementation visant à imposer un certain ordre sur le territoire national qui se développe de façon accélérée, mais désordonnée, ces dernières années, et qui aura une approche intégrée impliquant des variables économiques, environnementales et sociales. Sur ce point, la planification territoriale est considérée comme une politique d'État, qui tente d'ordonner le territoire national, en le répartissant en zones, de telle sorte que les problèmes de détérioration des écosystèmes, d'inégalité du développement, de manque de compétitivité, de vulnérabilité et d'exposition aux risques naturels soient surmontés ; ce qui comprend également l'exclusion territoriale, la pauvreté, la planification incohérente, les controverses sur les responsabilités des différents niveaux de gouvernement et les conflits sociaux.

Évaluation stratégique environnementale et prise de décision sur les projets ayant un impact sur le secteur forestier.

La seule législation existante actuellement est le Décret législatif 1078 - une règlementation modifiant la Loi 27446, Loi régissant le système national d'évaluation de l'impact environnemental, qui a renforcé l'obligation de recourir à l'Évaluation environnementale stratégique (EES) dans les politiques, les plans et les programmes dédiés au développement sectoriel, régional et local susceptibles d'avoir des incidences significatives sur l'environnement. Pour cette raison, il existe actuellement une proposition de projet de Décision ministérielle qui vise à approuver les critères et mécanismes de formulation, d'exécution et de suivi de l'EES.

Il existe un système formel réglementé sur les opérations forestières commerciales pour les autorisations, permis et concessions, qui sont différenciées selon la méthode d'accès à la forêt (niveaux d'utilisation). L'octroi de ces derniers exige la présentation d'un Plan de gestion forestière et d'un Plan d'exploitation annuel, indiquant la division administrative et les limites d'utilisation, qui doivent être présentés et approuvés par l'Autorité forestière régionale responsable. Cependant, les organisations de la société civile et les communautés locales ne peuvent pas obtenir directement d'informations sur les contrats/permis délivrés ; ces informations ne sont accessibles que si une accréditation est fournie par le titulaire du droit ou au moyen d'une demande formelle de renseignements. Le fait que l'Autorité forestière n'a pas de registre spécifique rend la tâche difficile pour la population locale d'identifier ces titulaires de droits ; de même, il n'existe pas non plus de registre des communautés qui utilisent leurs forêts.