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Guatemala : analyse

1 Accès à l'information : cadre juridique et exigences

La transparence de l'administration publique est garantie aux articles 31 et 35 de la Constitution de la République et en vertu de la Loi sur l'accès à l'information publique. Le Bureau du Médiateur en charge des droits de l'homme (PDH) est l'autorité chargée de réglementer la loi ; il est censé recevoir les rapports annuels des organes publics sur la transparence et les synthétiser au sein d'un rapport unique, en formulant des recommandations propices à améliorer les niveaux de conformité. L'Institut national en charge des forêts (INAB) a du mal à respecter les articles 7, 10 et 48 de la loi, tandis que le Conseil national des zones protégées (CONAP) ne s'est pas conformé à l'article 48.

Vous trouverez ci-dessous un tableau analysant les niveaux de conformité des organes de l'État pour ce qui est de l'information demandée pour les indicateurs : le vert indique la conformité, le jaune une conformité partielle, et le rouge, un manque de conformité :

Guatemala : analyse
  • Articles 7 et 10. Dans la partie du site Internet de l'INAB qui traite de l'information publique officielle, qui a des liens devant théoriquement mener à 29 types d'information requis par l'article 10 de la loi, seuls 10 d'entre eux sont des « liens » à proprement parler. Enfin, le dernier Bulletin statistique annuel en date et le Rapport de travail annuel n'ont été publiés que pour 2009, les éditions 2010 en étant absentes.
  • Article 48. D'après le ?? PDH, ni l'INAB ni le CONAP n'ont envoyé leurs rapports pour 2009 et 2010.

Étant donné que 40 % de la population du Guatemala est indigène, un important aspect de l'accessibilité de l'information a trait à l'obligation de l'État de traduire les lois et politiques forestières dans les langues indigènes, afin de se conformer à l'Accord sur l'identité et les droits des populations indigèneset la Loi sur les langues. La majorité des lois et politiques environnementales / forestières ne sont pas traduites.

Il convient de mentionner que le Système national sur les statistiques forestières constitue une initiative positive qui pourrait devenir une source importante d'information et de transparence dans le secteur forestier.

2. Système de tenure foncière : utilisation des ressources forestières, lois coutumières, cartes et autres informations sur la tenure

Sur la Carte de la couverture forestière du Guatemala 2006 (il n'existe pas de Carte de la couverture forestière du Guatemala pour les années 2006 à 2010), l'université de Valle de Guatemala calcule que le Guatemala compte 3 866 383 hectares (ha) de couverture forestière, dont 2 032 215 ha dans les zones protégées administrées par l'État, et 1 835 384 ha situées en dehors de ces zones. Bien qu'il n'existe pas de cartes détaillant la tenure forestière, l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture a estimé que la propriété forestière en 2004 se répartissait de la manière suivante :38 % privée, 34 % publique nationale, 23 % publique municipale-communale et 5 % indéterminée. La tenure forestière, tout comme la tenure foncière au Guatemala, se caractérise par un degré élevé d'accumulation des terres et une exclusion historique des populations indigènes.

En 1996, lorsque la guerre civile s'est achevée, des Accords de paix ont été signés, composés notamment d'un Accord sur l'identité et les droits des populations indigèneset d'un Accord sur les aspects socioéconomiques et la situation agricole, qui reconnaissent l'inégalité en matière de répartition des terres ainsi que le manque de certitude juridique en matière de tenure foncière et de droits coutumiers des populations indigènes. Ces accords ont mené à l'instauration d'une série d'instruments destinés à résoudre ces problèmes, notamment : la Loi de fonds foncier et l'institution, le Fonds foncier, mécanisme devant faciliter l'accès à la terre selon des conditions de marché ; la Loi sur le registre cadastral (RIC) et l'institution RIC, créée pour établir, maintenir et mettre à jour le cadastre national. Citons également l'instauration de la Politique agricole, qui fait référence à la démocratisation de la tenure foncière, la Politique nationale pour le développement rural intégré, dont l'un des objectifs est la réforme et la démocratisation du système dédié à l'accès, à l'utilisation et à la tenure fonciers, et la Politique agricole, dont l'objectif est d'encourager les secteurs agricole, forestier et hydrobiologique en accordant la priorité à la promotion de l'économie rurale, indigène et paysanne.

Le dernier Recensement agricole, qui remonte à 2003, indiquait un coefficient de Gini de 0,84 pour la répartition des terres, ce qui montre que le problème de la tenure n'a pas été résolu sur la période 1996-2003. En outre, d'après les chiffres tirés de l'Enquête agricole nationale 2005-2008, le nombre de producteurs agricoles vivant en dessous du niveau de subsistance (infra-subsistance), principalement des indigènes, est estimé à 45,2 %, alors qu'ils n'utilisent que 3,2 % des terres agricoles. L'Enquête agricole nationale « estime que les agriculteurs relevant d'une économie d'infra-subsistance, et de subsistance, se trouvent en dessous des niveaux de pauvreté et représentent 90 % de la totalité des personnes qui dépendent du travail agricole, occupant 21,7 % des terres rurales, alors que seulement 8 % des producteurs agricoles les plus riches détiennent 78,2 % des terres agricoles ». Cela montre que les instruments instaurés lors des Accords de paix n'ont pas permis de résoudre le problème de la concentration des terres et, par conséquent, les problèmes historiques de l'exclusion n'ont pas non plus été résolus. Un mouvement paysan et indigène, l'Alliance pour le développement rural intégré, a présenté au Congrès un projet de loi appelé « Loi 40-84 sur le Système national de Développement rural intégré », qui contraindra l'État à renforcer les processus de redistribution des terres. Cependant, cette loi, qui a été présentée en 2009, n'a toujours pas été approuvée. Qui plus est, le Rapport 2010 sur les progrès réalisés en matière d'Accords de paix révèle que les lois coutumières ne sont pas considérées comme prioritaires par l'État au moment de la répartition de son budget. La question de la tenure foncière et de la reconnaissance des lois coutumières collectives et individuelles est cruciale pour le secteur forestier en termes de mécanismes comme REDD+, ce afin de garantir des bénéfices équitables à même d'aider les membres de la société les plus pauvres et les plus marginalisés - stratégie importante pour remplir les objectifs d'adaptation au changement climatique et d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre liées à l'utilisation des terres, le Guatemala représentant 41 % du total des émissions (sans tenir compte de la déforestation imputable aux activités agricoles).

Guatemala : analyse

Émissions de gaz à effet de serre au GUATEMALA
Industrie 3 % Transport 9 % Énergie 12 % Agriculture 32 %
Changement dans l'utilisation des terres 41 % Déchets 3 %

Source : Inventaire national des gaz à effet de serre, Guatemala, 2000

Total des émissions : 27,5 giga-grammes d'équivalent CO2. (NB: we will recreate and upload graph in English)

3. Cadre juridique, institutionnel et politique dédié au secteur forestier

La Loi forestière, approuvée en 1996, précise que « la reforestation et la conservation des forêts constituent une urgence nationale relevant de l'intérêt social », et elle a été suivie par huit lois et réglementations forestières ainsi que par l'instauration de plusieurs institutions chargées de l'application de la loi. Le secteur forestier guatémaltèque est principalement régi par deux institutions d'État, à savoir le CONAP et l'INAB. Il existe une Politique forestière, comprise comme représentant l'ensemble de principes, objectifs et instruments permettant de maximiser les biens et les services obtenus à partir des écosystèmes forestiers, et qui adopte une vision à longue échéance (20 ans).

La législation forestière connaît certaines déficiences dans le domaine de la mise en application : le Profil environnemental du Guatemala estime ainsi qu'en 2009, 95 % des produits forestiers du pays étaient produits dans l'illégalité, dont 76 % de bois de chauffe et 24 % de bois d'œuvre. Cela démontre le manque d'aptitude des institutions à contrôler ce phénomène et l'absence de système efficace d'enregistrement et de délivrance de permis et de licences, et, enfin, le manque de culture forestière durable. L'un des problèmes rencontrés lors de cette analyse est que le terme « illégal » s'applique à toutes les opérations forestières qui ne sont pas dotées d'un permis approprié, alors qu'on pourrait avancer qu'il existe une distinction entre l'utilisation informelle des forêts par les communautés pauvres qui en sont tributaires (et qui n'ont pas forcément conscience de la loi) et l'utilisation illégale en toute conscience par des acteurs qui connaissent la loi mais ne la respectent pas. En s'appuyant sur ces informations, l'INAB a instauré un Plan d'action interinstitutionnel pour s'atteler à ce problème. Le Plan n'est en vigueur que pour une année, et est conçu pour promouvoir la participation responsable de tous les acteurs impliqués, en espérant avoir un impact de longue durée sur les actions de ces acteurs. Enfin, l'Évaluation de la Politique forestière du Guatemala met en évidence les forces et les faiblesses de la Politique forestière. Les indicateurs montrent qu'elle a besoin d'être renforcée de toute urgence dans les domaines de la conservation des écosystèmes forestiers stratégiques et de la promotion de la gestion des forêts naturelles.

4. Participation aux espaces décisionnels du secteur forestier

Le Système de Conseils au développement, réglementé par la Loi sur les Conseils au développement, est le principal moyen qu'a la population de participer à la gestion publique, qui comprend la mise en œuvre de la Politique forestière. Chaque niveau dispose de représentants élus par le secteur public, la société civile, les populations indigènes et le secteur privé. En théorie, ce système est censé fonctionner de manière pyramidale, les intérêts des citoyens étant représentants dans les conseils communautaires [puis] portés devant les conseils municipaux, départementaux et régionaux et, enfin, devant le Conseil national. Le Système est doté d'un site Internet, mais seul le Conseil national détient des informations : cela empêche d'analyser qui participe aux autres Conseils, leur degré de représentativité et l'efficacité des Conseils en matière de questions forestières.
Outre ce système de participation, il existe des Bureaux forestiers municipaux (menés par le projet INAB Boscom) qui promeuvent l'administration forestière municipale et la participation communautaire. On compte environ 167 bureaux pour un total de 333 municipalités. Bien que la déconcentration de l'administration forestière au niveau municipal, dans le cadre de l'initiative de décentralisation, se soit ralentie ces dernières années, on constate qu'au cours de la dernière décennie, ces bureaux ont encouragé la formulation participative des « Politiques forestières municipales », dont certaines ont été mise en œuvre.
L'accès au processus décisionnel ayant trait au secteur forestier est également énoncé dans l'Agenda forestier national (2003-2012) du Programme forestier national (PFN), qui instaure une série de Forums de dialogue spécialisés dans les questions forestières et des tables rondes, composées de neuf organes régionaux chargés d'assurer le suivi de l'Agenda. Seules deux des tables rondes fournissent des informations sur le site Internet du PFN sur leurs travaux. En outre, un Groupe de consultation forestière, devrait être institué : il s'agirait d'un organe chargé de l'orientation politique et stratégique, doté d'une représentation institutionnelle des principales organisations gouvernementales, des parties prenantes et des réseaux ayant trait au secteur forestier, mais il n'a pas encore été établi alors que l'Agenda est en vigueur depuis près de 10 ans.

5. Systèmes financiers : systèmes de redistribution des taxes, mesures incitatives forestières et information sur les montants alloués et les bénéficiaires

Les programmes incitatifs forestiers et les projets de l'INAB sont les principaux moyens de promouvoir la reforestation et la gestion forestière durable dans le pays, qui sont réglementés par la Loi forestière, la Réglementation sur le Programme de mesures incitatives forestières (PINFOR) et la Loi sur les mesures incitatives forestières pour les petits propriétaires fonciers à vocation forestière ou agroforestière (PINPEP) et financés par le budget national au moyen d'attributions équivalant à 1 % du budget des revenus.

L'article 83 de la Loi forestière contraint l'INAB à distribuer chaque année jusqu'à 50 % du montant total des mesures incitatives en faveur de projets de reforestation et de maintenance forestière et la gestion des forêts naturelles aux petits propriétaires fonciers qui présentent des projets devant être réalisés sur des terrains d'une superficie inférieure à 15 hectares. Sur son site Internet, l'INAB déclare que, sur les 6 486 projets financés par la PINFOR depuis sa création, 3 659 concernent des projets de taille inférieure ou égale à 15 hectares, ce qui semble être conforme à la loi. Toutefois, l'INAB ne précise pas, ni dans le Bulletin statistique 2009, ni dans le Rapport de travail annuel 2009, ni encore sur son site Internet, les types de propriétaires qui ont bénéficié du projet PINFOR et qui sont inclus dans cette catégorie. Autrement dit, ils n'établissent pas de distinction entre les projets et les propriétaires. Il est possible qu'il existe des projets PINFOR de 15 ha ou moins au sein de propriétés plus grands, qui par conséquent n'appartiennent pas à des petits propriétaires. Par ailleurs, la distinction est importante entre un propriétaire de 15 ha et un autre qui dispose de moins d'une « manzana » (0,7 ha), d'autant plus que le Recensement agricole de 2003 indique que 45,2 % des travailleurs ruraux du Guatemala disposent de moins d'une « manzana » de terre. Par conséquent, il est impossible de savoir si la PINFOR a soutenu les membres les plus pauvres de la société. Cela a mené le secteur forestier communautaire à militer avec succès pour l'approbation d'une loi PINPEP, qui veille à ce que le programme s'applique aux petits propriétaires qui ne détiennent pas d'acte pour la propriété. La Loi forestière stipule que l'État doit allouer 1 % de son budget aux dépenses consacrées aux mesures incitatives forestières. Cependant, pour l'année 2011 seulement, 100 213 322 Q ont été approuvés, alors que ce montant aurait dû être de 387 898 810 Q (autrement dit, 1 % du budget de revenu de 38 789 881 000 Q).

Enfin, il est aussi important de noter une divergence entre le montant annuel approuvé par le Budget général des revenus et dépenses de l'État et le revenu réellement dégagé et enregistré auprès de l'INAB par l'État. Par exemple, en 2008, le budget approuvé se montait à 85 548 679 Q, comparé à un revenu de 69 877 792 Q ; en 2009, le budget approuvé était de 79 944 494 Q, contre 59 464 330 Q de revenu ; en 2010, le budget approuvé se montait à 62 525 419 Q, comparé à un revenu de 59 262 669 Q ; et en 2011, le budget approuvé se montait à 90 700 000 Q contre un revenu de 57 006 653 Q. Cette variation affecte sans nul doute la capacité institutionnelle de l'INAB. Qui plus est, l'INAB a estimé qu'il lui faut un budget minimum budget de 130 000 000 Q par an pour fonctionner correctement.

6. Activités extrasectorielles et hiérarchisation du développement

Le Secrétariat général en charge de la planification déclare dans son troisième rapport 2010 sur les Objectifs du Millénaire pour le développement que le cadre politique actuel se compose de 43 politiques de nature sectorielle et intersectorielle, dont 23 % correspondent à des politiques dont le principal objectif est de protéger et gérer l'environnement et les ressources naturelles, mais que la plupart d'entre elles manquent d'un budget fixe de mise en œuvre. Ce manque de hiérarchisation est illustré si l'on fait référence aux conseils que fournit la Banque mondiale aux pays en développement sur les dépenses environnementales publiques en tant que pourcentage du PIB : ce chiffre se situe entre 1,4 % et 2,5 %, alors qu'au Guatemala, il n'est que de 0,5 %. Qui plus est, le Guatemala affiche l'un des niveaux de dépenses publiques les plus faibles de toute l'Amérique centrale (14,5 % du PIB en 2010, contre une moyenne de 20,8 % entre le Costa Rica, El Salvador, le Nicaragua et le Panama).

Le Rapport environnemental sur le Guatemala 2009 précise que les activités extrasectorielles qui ont le plus fort impact sur le secteur forestier sont : « la promotion de l'activité d'élevage, la culture du palmier africain et l'extraction d'hydrocarbures », et « le changement d'utilisation des terres, la consommation de bois, les incendies et les fléaux forestiers, en plus des opérations illégales » sont d'autres facteurs qui illustrent le manque que le développement durable ne constitue pas une priorité. Cependant, il n'existe pas d'étude officielle approfondie sur les causes de la déforestation désignant les acteurs les plus responsables. C'est la raison pour laquelle la proposition de préparation au programme REDD+ (R-PP) pour le Guatemala contient une demande d'argent émanant du Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FCPF) afin de réaliser une « analyse de la dynamique des sources et des points focaux de la déforestation ». En outre, les licences forestières délivrées au titre du changement d'utilisation des terres, qui s'accompagnent d'engagements envers la reforestation ou la repopulation des forêts qui sont rarement tenus, donnent également lieu à des actions en justice et sont considérées comme étant positives pour la politique publique, se soldant par la déforestation et la dégradation des forêts. Enfin, la société civile a fortement critiqué le fait que le gouvernement actuel met l'accent sur une utilisation non durable des terres.

7. Questions émergences en matière de services environnementaux : développement de programmes reconnaissant la valeur des forêts pour leur rôle dans la séquestration du carbone, de la régulation hydrique et de la conservation de la diversité biologique

Plusieurs initiatives menées dans le domaine de l'eau n'ont entraîné l'instauration d'aucune loi spécifique. Il existe un Projet de loi-cadre pour le changement climatique qui, s'il est approuvé, réglementera certains services environnementaux, comme la séquestration du carbone. Le Comité national sur le changement climatique est né d'un effort mené par l'État visant obtenir un consensus et une approbation de la politique, de la stratégie et des lois nationales sur le changement climatique. Il bénéficie d'un site Internet et de la participation de plusieurs organisations gouvernementales, du secteur privé, du secteur académique et du secteur non gouvernemental. Notons également l'existence d'un Comité indigène sur le changement climatique, composé de cinq organisations indigènes, et des Comités régionaux sur le changement climatique, dont la mission est de dégager un accord et une approbation à l'égard de la politique, de la stratégie et des lois nationales sur le changement climatique au niveau régional. Il n'existe toutefois pas beaucoup d'information sur la loi à proprement parler, et l'on ignore si les participants à ces forums nationaux et régionaux représentent une large diversité de populations indigènes et le secteur rural du pays, dont l'implication dans ces espaces est cruciale pour garantir l'approbation sociale de cette loi et sensibiliser la population à l'importance de la question du changement climatique.

En outre, le Guatemala participe au processus FCPF et est en train de présenter formellement sa proposition de préparation (R-PP), qui a été élaborée par le Groupe de coordination interinstitutionnel composé du ministère de l'Environnement et des Ressources naturelles (en tant qu'instance dirigeante), de l'INAB, du CONAP et du MAGA. Il a été décidé, dans le cadre de ce processus, d'utiliser un forum existant appelé Groupe sur les forêts, la diversité biologique et le changement climatique (GBByCC) afin de consulter la société civile sur des questions ayant trait au secteur forestier. Le Comité de travail de ce groupe a noté que le composant du R-PP relative au processus de consultation du programme REDD+ était très restreint, se limitant à la consultation des représentants de la société civile et des populations indigènes composant le GBByCC, qui ne représentent pas la large diversité des populations indigènes ou la société civile environnementale organisée du Guatemala. Par ailleurs, aucune mention n'a été faite des processus institutionnels déjà en place au Guatemala concernant le processus de consultation (le SISCODE). Pour cette raison, la méthode de consultation a été élargie afin d'inclure le système formel de consultation, et le nombre d'acteurs à consulter a également augmenté, incluant désormais un plus grand nombre d'acteurs du secteur indigène et du secteur rural. En outre, le document R-PP ne comprenait pas le cadre juridique sur la transparence dans ses plans visant à rendre le GBByCC plus transparent ; c'est la raison pour laquelle il a été inclus dans la dernière version en date. Il reste toutefois encore à créer un site Internet pour ce processus afin de disséminer l'information sur les progrès réalisés à cet égard. Sans ce mode d'information transparent, et en l'absence d'une large consultation à l'échelle nationale, le processus REDD pourrait éveiller des suspicions. Certaines ont d'ores et déjà été exprimées dans des communiqués de presse publiés par des membres plus organisés du secteur indigène au niveau national, comme l'organisation indigène WAQIB´ KEJ, qui déclare que « pour nous, [REDD] signifie la privatisation des forêts et plus spécifiquement de l'oxygène généré, donnant ainsi aux pays développés le feu vert pour continuer à polluer ».

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